认真总结区内外经验，积极稳妥

地做好贫困嘎查村互助资金及试点工作

——甄小兵同志在全区贫困嘎查村互助资金培训会上的讲话

（2011年10月23日）

同志们：

本次培训会安排在四川省举办，是因为四川省旺苍县是国务院扶贫办、财政部直接抓的互助资金试点工作的地区。四川省在开展贫困村互助资金试点工作方面从省级到县级，各级领导都非常重视，有单设部门和专人负责管理，机构健全、制度落实。宣传力度大，资金投放多，受益面广。多年来，试点工作始终运行规范、措施得力、监管到位，深受广大干部群众欢迎，有许多好的经验和做法值得我们学习和借鉴。下面，就做好这次培训工作，我讲三点意见：

一、我区互助资金试点工作总体进展顺利，成效明显

近几年来，全区扶贫系统把贫困嘎查村互助资金试点作为扶贫创新工作方式的一项重要探索，加大投入，精心组织，在财政等相关部门的支持、指导下取得了明显成效。截止到目前，已在全区的12个盟市42个旗县区中294个贫困嘎查村开展了互助资金试点工作。资金总规模累计4850万元，其中：中央扶贫资金1950万元，自治区级扶贫资金2735万元，农牧户缴纳互助金153万元。已有9949户农牧户加入了互助组织。累计发放借款2804万元，累计还款2354万元，到期还款率达到98%。实践证明，在贫困嘎查村中建立互助资金组织，促进贫困农牧户自我管理、自我经营、自我发展，对于强化扶贫工作瞄准性，有效缓解贫困农牧户发展生产资金短缺状况，创新扶贫资金使用管理机制，提高贫困农牧户组织化程度和可持续发展的能力，增强贫困地区基层组织凝聚力和战斗力，推进基层民主化建设和政府扶贫工作方式的转变，具有重要作用。总结我区开展试点工作的经验和作法，主要有以下几点：

（一）公开择优选村，着力创新和完善竞争机制

互助资金是在政府的引导和推动下开展起来的，如何将这种“外生”性转变为“内生”性，充分调动嘎查村农牧民的主人翁意识和主观能动性，是试点成败的关键。各地在试点嘎查村的确定上，按照公开、公平、择优的原则，广泛引入竞争机制，真正把“要我干”变为“我要干”。喀喇沁旗采用竞争选嘎查村四步法。第一步通过对自愿申报的贫困村开展竞争前培训，使其了解互助资金理念和基本操作程序；第二步通过公开演讲答辩，增加其主人翁责任意识；第三步通过现场回答问题，展示村民参与试点的积极性；第四步通过评委现场打分，并将竞争结果公示一周，体现竞争的公开、公平和公正。清水河县采取招标方式竞选确定试点嘎查村，将筛选试点嘎查村的四条原则，进一步细化为嘎查村级组织建设、村组民风、项目区农牧户参与积极性、生产发展项目设计、项目覆盖贫困户情况等9个方面20个题目，确定了现场演讲、现场提问、现场打分、现场公布的程序。科右中旗按照贫困优先原则，将基础条件差、贫困程度深、贫困人口相对集中的贫困嘎查村作为预选嘎查村，采取竞争入围的办法确定试点嘎查村。通过公开竞争定村，变政府安排项目为贫困嘎查村争取项目，有效调动了贫困嘎查村参与的积极性，激发了广大贫困农牧户脱贫致富的“内生”动力。

（二）组建互助组织，着力创新和完善运行机制

互助组织是互助资金运行的平台和基础。各地按照《操作手册》的要求，在行政嘎查村建立“扶贫互助社”或“扶贫互助协会”。一是宣传动员激发嘎查村民参与的积极性，提高嘎查村民特别是贫困户的入社率；二是民主选举产生互助社管理机构和人员；三是嘎查村民参与制定互助社章程和管理制度；四是将互助社作为非营利性合作组织在民政部门登记注册。一些地方为了解决好互助社注册、开户、运行等问题，加强了与民政、财政、金融等部门的协调，有力地促进了试点工作的开展。

（三）覆盖贫困户，着力创新和完善瞄准机制

互助资金试点，是推进扶贫到户的一种制度性安排，也是扶贫与低保两项制度衔接后，对识别出的贫困农牧户进行直接扶持的有效措施。它不同于过去项目覆盖、能人带动等间接到户方式，更加强调资金直接到户，尊重贫困户自主权利，依靠提高自身能力脱贫。因此，对象的瞄准问题尤为重要。几年来，各地按照贫困户入社免交或少交会员费等要求，鼓励贫困农牧户加入互助组织；借鉴小额信贷自动瞄准穷人的借还款机制，确保贫困农牧户优先获得资金和技术支持。同时，还将“两项制度”衔接试点与互助资金试点有效对接。

（四）完善相关制度，着力创新和完善监管机制

一是完善规章，加强监督。各级扶贫、财政部门积极指导互助社制定了《互助社章程》、《互助资金操作规程》、《互助社机构设置及岗位职责》、《互助社管理人员选举办法》等规章制度。规章的制定都经过互助社全体社员的讨论，体现了群众参与、民主决策、民主管理的原则；二是建立机构，强化监管。今年，我们先在部分盟市开展集中试点工作，按照盟市抓旗县、旗县抓基层、工作到村到户的要求，试点盟市、旗县都要成立专门机构，安排专人专抓。在此基础上逐步要求各级扶贫办都要成立专门机构，确定专人负责互助资金项目的实施管理，建立监管和绩效考评机制，责任到人。

几年来，各地在开展互助资金试点工作中，始终以扶贫为宗旨，坚持穷人优先；始终以增收为重点，坚持能力建设先行；始终注重贫困户的主体地位，坚持广泛参与；始终强调互助合作，坚持依靠基层组织；始终树立风险意识，坚持规范操作。这些做法是互助资金试点工作健康发展、成效明显的主要原因，也是试点深受贫困地区广人干部群众的欢迎，赢得各级政府和相关部门较高评价的重要因素，更是需要下一步在试点中坚持的基本经验。

二、准确把握互助资金试点的基本原则和重点环节，推动试点工作健康发展

今年我办结合举办这次培训会，联合自治区财政厅编制了《内蒙古自治区贫困嘎查村互助资金操作手册》和《贫困嘎查村互助资金知识问答》。对我区开展互助资金工作从机构设置、职责分工、资金管理、风险防范、财务管理等各个方面都作出了明确的规定和要求，希望开展互助资金试点工作的各盟市、旗县，要高度重视，认真学习，把握标准，各司其职，加强监管，规范操作，严格按照《操作手册》中的各项规定和要求，抓好试点工作的落实。从总体上看，我区互助资金试点工作取得了明显成绩，创造和积累了一些宝贵的经验。但是，试点中也还存在不少问题，主要是一些地方思想认识不够统一，操作运行不够规范，贫困户覆盖面不够广，监督管理不够到位，风险防范意识不够强等。潜在风险较大，必须引起高度重视。随着试点规模的进一步扩大，需要我们深化思想认识。遵循规律、把握原则、抓住重点、规范运作的基础上，推动试点工作持续健康发展。当前要特别注意处理好以下五个关系。

（一）在发展规模上，要处理好巩固与发展的关系

互助资金能不能持续发展，最根本取决于互助资金的管理能力和水平，取决于扶贫部门，特别是旗县级扶贫部门的监管能力和水平。因此，在当前乃至“十二五”时期，互助资金试点仍然要坚持“积极、稳妥”的发展方针，正确处理好巩固与发展的关系。一是做好已启动项目的巩固、规范工作。要认真总结、推广成功的模式和经验做法，同时加强检查指导，发现问题，及时整改，确保试点一个、成功一个。二是今后试点项目安排一定要与盟市、旗县、乡镇苏木和嘎查村四级的组织能力、监管能力相适应，与当地实际需求相适应，稳步扩大规模。

（二）在扶持对象上，要处理好支持一般户与贫困户的关系互助资金的本金来源主要财政扶贫资金，必须充分体现其扶贫的宗旨。我们在检查调研中发现，有的互助社门槛过高，贫困户无法入社；有的不分贫富，主要为大户、富裕户提供大额资金等，这些都是在对象瞄准上出现了问题，背离了扶贫本质。纠正偏差，必须正确处理好支持富裕户与贫困户的关系，始终坚持贫困户优先，在借款限额、还款期限、占用费率等制度设计上，要突出贫困户的利益，保证让更多的贫困户从中受益。对此，《指导手册》中明确规定：“全嘎查村贫困农牧户中，要有50%以上的贫困农牧户入社方能组建互助社；每年贫困农牧户借款人数不得低于入社农牧户的50%”。各地在开展互助资金试点工作时，必须始终坚持。

（三）在资金投入上，要处理好扶持规模与农牧户需求的关系

很多地方反映，嘎查村级互助资金总量过小，不能满足当地农牧户的借款需求，应该适当扩大。这个问题也引起了自治区的重视，从我区的实际看，农牧户对资金需求的重视规模比内地要大，因此，我们初步计划从下半年集中试点项目，每个嘎查村的投入由至均15万元增加到20万元。试点工作同时也存在许多互助社资金周转速度过慢的问题。资金平均每年周转一次，资金没有最大限度的发挥作用。全区试点资金规模4850万元，除待启动的2085万元，2765万元资金，累计发放2804万元，累计还按2354万元。相当于从2006年开展试点到目前只完整地周围了一次，资金使用效开极其低下。因此，如何处理好扶持规模与农牧户需求的关系，并做到效益最大化，是一个需要深入研究的问题。在扩大资金量的同时，更要在提高管理能力和资金使用效益上下功夫，使资金规模与目前贫困嘎查村生产力发展水平相适应，与贫困嘎查村管理人员能力相适应，把管理能力的提高作为扩大资金规模的前提条件。我们考虑，明年可选择具备条件的互助社开展这方面的试点。在资金规模上，可以分小、中、大三个等次，安排15、20、25万元资金。

（四）在制度建设上，要处理好内部管理与外部监督的关系

互助资金是在贫困嘎查村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金，其所有权属于贫困嘎查村所有农牧户，互助社具有使用、管理互助资金的职能。为此，要处理好互助社内民主管理和外部监督的关系，一方面，要通过内部管理制度的完善与落实，形成内生动力，提高贫困嘎查村组织和民主管理水平；另一方面，要通过建立外部监管制度，及时发挥指导、服务、监督和纠偏的作用。当前，要在建立完善互助社章程，互助资金运作管理的制度上，重点要加强三个方面的制度建设：一是尽快完善互助资金运行报表制度。尽快推广互助资金管理软件，及时了解互助社运行情况，提供第一手材料；二是建立统一的财务管理和核算制度。下大力气解决目前财务管理混乱的问题。要统一会计科目、统一记账凭证、统一核算方式，建立总账、明细账、日记账和台账四本账。变手工记账为电脑记账。三是完善互助社民主监督制度。

（五）在项目资金上，要处理好农牧民收益与资金非营利性的关系

去年以来，国务院扶贫办进一步加强了对互助资金试点工作，并按照国家有关部门的要求，明确提出了互助资金试点工作规范运行的“四项原则”和不能逾越的“四条红线”。“四项原则”是：设立自愿、合作互助、运作规范、风险自担；“四条红线”是：不吸收存款，只吸收成员股金；不对外放贷，只对成员发放贷款；不对成员支付固定回报；不跨区经营和超规模发展。这就要求互助资金一方面解决农牧民生产资金短缺，另一方面互助资金是具有合作性质的非盈利性的政策资金，它和商业银行的小额贷款有着本质上的区别。

三、对做好今年互助资金的试点工作的几点要求

（一）加强组织领导，注重部门配合

一是要明确工作责任。各级扶贫部门要把试点工作纳入今年的重点工作，主要领导要亲自过问，并明确一名分管领导直接抓，确定业务科室和专人具体抓。要将试点情况及时向当地党委、政府汇报，争取领导支持，协调解决试点工作中机构设置、人员配备等问题。

二是要完善试点方案。今年，各地要修改完善试点工作方案，本次培训后，要按照统一要求，在实际工作中贯彻执行。

三是要加强部门配合。各级扶贫部门要主动加强与民政、财政、人行、银监、审计等部门的沟通联系，及时通报试点工作进展情况和存在的困难、问题，共同研究解决办法和措施。互助资金试点是扶贫与财政两家联合开展的，一定要发挥各级财政部门在资金监督、财务管理等方面的优势，共同组织开展财务培训和检查。有条件的地方可建立部门联席会议制度加强对互助资金的指导、服务和监督，为推进试点工作顺利开展，创造宽松、良好的工作环境。

（二）加强调查研究，注重解决难题

今后，各级扶贫部门要认真开展互助资金专项调查研究。

一是加强对重点问题的研究。互助资金试点工作目前还处于探索摸索阶段，还有许多理论和实践问题没有得到很好解决，许多政策措施不够完善，需要在今后的工作中去研究、完善和创新。

二是加强对制度建设的研究。包括扶贫互助社成立、发展，内外部监管模式的建立与完善，风险防范机制，互助资金退出机制等等，要在进一步深入研究的基础上，出台更有针对性的措施，确保资金安全和健康、有序运转。

（三）加强宣传发动，注重业务培训

一是总结推广经验，发挥典型引路作用。要及时总结推广互助资金试点中好的经验做法，通过典型带动新的试点开展。

二是大力宣传政策，发动群众积极参与。开展试点的旗县、苏木乡、嘎查村，要通过多种渠道、形式和方法，提高农牧户对互助资金的知晓率，使他们能自觉、自愿参与到试点工作中来。

三是开展业务培训，提高素质和能力。要通过多种形式，强化培训，使其真正理解和掌握互助资金试点的要求和工作流程。要突出培训重点，开展参与式方法、互助社组建、监督管理、风险监控、计算机软件等专题培训。要开展不同层次的培训。今后，自治区负责盟市级培训，必要时延伸到旗县，各盟市负责旗县级培训，试点旗县负责苏木乡镇和嘎查村的培训。要加强培训工作的基础建设。争取在今明两年编写完成互助资金培训系列教材，为开展培训奠定基础。

（四）加强规范操作，注重风险防范

互助资金不同于其它扶贫项目，它是以资金形式由农牧民自行管理、长期使用，存在许多这样那样的风险。要防止风险发生，就必须严格执行制度，规范操作。

一是要坚持小额借款，坚决杜绝变相提高借·款额度。严格执行互助社章程规定的借款标准，严禁擅自扩大借款额度，坚决杜绝以几人名义借款一人使用的“垒大户”的做法，坚决防止一户多人入社分别借款变相提高限额的现象发生。

二是稳定还款方式，防止逾期借款。还款方式一旦确定，不得随意改变。对出现逾期借款的，要及时启动联保程序，追回借款。

三是强化外部监管，建立风险基金。要推广使用统一的互助资金管理软件试点，实现管理的专业化、规范化、科学化。扶贫部门要会同财政、审计等部门，定期开展检查，发现问题，及时纠正。同时，积极探索建立自治区级统筹风险基金，防止因不可抗力造成的大面积损失。

四是适时启动退出机制。严格按照《贫困村互助资金试点操作指南》要求操作，对工作不力、宣传发动差、贫困农牧户入社率和借款率低、资金需求不强的嘎查村，以及存在重大资金安全风险隐患的嘎查村，经整改仍不能规范运行的嘎查村，要及时启动退出机制。

（五）加强检查考核，注重绩效评估

开展经常性的检查和考核，是确保试点顺利开展的有效方式方法。检查考核要围绕互助社组建、运行、监管等关键环节开展。在互助社组建阶段，重点考核贫困村选择、农牧户知晓率、入社率尤其是贫困户入社率、互助联保机制、章程制定、注册登记、工作经费安排等。在互助社运行阶段，重点考核贫困户借款率、资金周转率、风险防范措施、管理制度、数据上报、公告公示等。在互助社监管阶段，重点考核内外部监管机制的建立、监管的方式和频率，以及监管效果等。同时，在考核的基础上，建立绩效评价机制。

同志们，这次集中培训，时间不长，但设及的内容很多，很有指导性和针对性。大家要珍惜机会，静下心来，认真学习。通过这次培训学习，切实提高互助资金管理人员的组织管理能力和业务水平，增强工作的紧迫感和责任感，把我区贫困嘎查村互助资金试点管理工作再上新台阶。