发布日期:2010年7月5日

同志们：

经过大家共同努力，为期两天的农村低保和扶贫开发两项制度衔接试点工作总结会议，今天就要结束了。会议开始时，我传达了回良玉副总理的重要批示精神，并对试点工作做了总结，对扩大试点提出了要求，米勇生司长代表民政部讲了话，湖南省徐明华副省长、邵阳市童名谦书记作了热情洋溢的致辞。昨天下午，与会代表现场参观了邵阳县塘渡镇梅子院村和白仓乡三堆村。今天上午湖南、重庆2个省市和武平、邵阳、罗田、泽库、吉木乃5个县介绍了经验。刚才，3个小组召集人汇报了讨论情况，会议圆满完成了各项议程。大家普遍反映，这次会议虽然时间不长，但内容丰富，安排紧凑，收获不小，达到了预期目的。认识进一步统一，任务进一步明确，方法进一步清晰，决心更大，信心更足，热情更高。 下面，我结合大家讨论中提出的问题，讲几点意见。

一、关于两项制度衔接与各项重点工作的关系

今年是《纲要》的收官之年，既要给《纲要》的实施划一个圆满的句号，又要制定新十年扶贫纲要和“十二五”扶贫相关规划。不久前召开的全国扶贫工作会议上，我们对做好今年工作提出了一系列明确具体的要求，任务相当繁重。在这种情况下，我们又提出力争将两项制度衔接试点扩大到所有国家扶贫开发工作重点县。讨论中，有些同志搞不清两项制度衔接和面上工作的关系，表现出畏难情绪。

两项制度衔接的核心是强化识别机制，瞄准扶贫对象，提高扶贫工作水平。这是当前乃至今后十年重要的基础性、制度性建设。新阶段扶贫工作战略、政策措施和重点工作，都要建立在两项制度衔接的工作平台上。从本质上说，两项制度衔接和面上工作的关系是相辅相成、互相促进的，而不是相互替代的。

因此，在具体工作安排上，要把两项制度衔接试点作为其他工作的基础来抓，包括整村推进、连片开发、雨露计划、扶贫移民、危房改造、互助资金等工作，新十年纲要和“十二五”扶贫相关规划的制定，也需要利用两项制度衔接试点取得的数据和资料。不能你搞你的，我搞我的，安排几个人去开辟一个新战场，去搞两项制度衔接试点，而系统里大队人马把两项制度衔接放在一边，原来干什么还干什么，这就形成了两张皮。我们各省扶贫办主要领导一定要处理好这二者之间的关系。这次扶贫办主要领导同志没到会的，参会同志回去后要向主要领导汇报，要把这件事讲清楚。

二、当前的两项制度衔接与过去建档立卡之间的关系

当前的两项制度衔接和过去的建档立卡之间有非常紧密的内在联系，方向和思路上保持了连续性、连贯性，就是要努力找到我们的工作对象，要不断地强化贫困识别的工作。

但是，两项制度衔接和过去的建档立卡又有明显的不同。至少有四个方面：

一是两项制度衔接是中央十七届三中全会《决定》的明确要求，而建档立卡只是扶贫系统内部的一项工作安排。我们扶贫系统的同志，特别是领导同志，要有这个政治敏感性。

二是在部门协同上。过去建档立卡工作主要是由扶贫一个部门来搞，而现在两项制度衔接是由扶贫办、民政部、财政部、统计局、中国残联五个部门共同开展，工作方案得到了五个部门的共同认可，所产生的数据和相关资料也得到了五个部门一致的认可。

三是在政策配套上。过去建档立卡受条件限制，在政策落实上有很多的遗憾，识别出来的人口有的长期得不到扶持，以至挫伤了基层干部和群众的积极性。这次搞两项制度的衔接，从一开始就强调要落实政策，按照应保尽保，应扶尽扶的目标来努力。凡是找出来的穷人，就要尽快落实政策。从去年试点的情况看，目前我们最大的压力就是识别出来的贫困人口只有48.1%直接落实了扶贫政策。

四是在对象识别上。建档立卡时没有农村低保制度，我们识别的对象就是贫困人口。这次两项制度衔接的贫困识别，有两个对象，即低保对象和扶贫对象。低保已经将维持生存这项兜底性的任务担当起来了。在这种情况下，我们识别的是扶贫对象，是在低保维持生存、扶贫促进发展这个基本格局下，来开展两项制度衔接。

关于标准问题、规模问题，应当在这个新定位的基础上来考虑，一些原有的思维方式和想法，在新的环境下应该进行调整。在很大程度上，扶贫标准、贫困群体规模的界定，要充分考虑我们资源和政策的整合能力。如果标准过高，规模过大，就很难做到应扶尽扶。三中全会《决定》给我们提出了一个很高的要求，就是要对低收入人口全面实施扶贫政策，这句话内涵极为丰富，做到这一点很不容易。

三、两项制度衔接的几个关键环节

（一）关于程序衔接。程序衔接，包括四个方面的内容，即识别对象规模上的衔接，时间上的衔接，方法上的衔接，组织方式上的衔接。这是实现两项制度有效衔接的关键环节，至关重要。政府不同部门共同识别工作对象，可以提高行政效能，降低工作成本，探索基层工作中部门协作的有效机制。从去年试点情况看，在程序衔接上有两个问题需要特别注意，一是要按扶贫标准严格控制规模，如果片面追求扩大规模，相应的政策措施跟不上，有可能产生负面效果。一定要把工作的着眼点放在对低收入人口全面实施扶贫政策上。二是要力求找准对象，合理解决部门间的政策衔接问题，防止遗漏真正的扶持对象。

（二）关于政策的衔接。政策衔接，是实现两项制度有效衔接的重要内容。低保对象识别出来后，由民政部门发放低保金。扶贫对象识别出来后，要有相应的扶持政策，要有具体的、看得见、摸得着的帮扶措施。首先，要安排更多的专项扶贫资金直接扶持贫困户，逐步降低专项扶贫资金用于基础设施建设的比重。安排到户的扶贫项目资金要通过项目补助、产业带动、技能培训、贷款贴息等方式，集中用于扶贫对象。第二，要积极拓宽扶贫投入渠道，加强各项扶贫惠农政策的整合，引导部门和社会资源向扶贫对象倾斜。湖南省邵阳市的做法，是把两项制度衔接作为一个引子，进行了一次全社会扶贫开发的大动员，把所有的资源都整合过来。在政策的落实上，我们要在加大财政专项资金投入的基础上，调动更多其他方面的资源。要充分挖掘扶贫信贷资金的潜力。第三，要加大对特殊困难群体的扶持力度。对农村低保和扶贫对象中有劳动能力的残疾人，以及被拐卖后解救回家的妇女儿童家庭予以重点帮扶。第四，低保和扶贫对象确定后，要制定农村低收入农户扶持办法，在充分动员的基础上，将相关的帮扶措施分解到有关部门。

（三）关于管理衔接。管理衔接，是实现两项制度有效衔接的重要保障。管理衔接包括，一是建立统一的农村低收入农户档案，二是实现动态管理，对扶贫对象的信息进行及时更新，对进出的情况及时记录。在管理衔接上，要格外注意三个问题。第一，农户数据的采集要准确、全面、真实，这方面的工作量很大，各试点县党委政府要统一组织力量。第二，要使用统一的软件系统，这次会议上我们安排了相关的培训，大家可以对软件系统提出修改意见。根据大家的意见修改后，正式启动使用。要力求说清扶贫对象接受财政和信贷扶持的具体情况和水平。第三，要采取多种形式，定期或不定期了解救助和扶持对象的变化情况。对于收入达到或超过农村低保标准的，要按照规定办理退保手续; 对于收入超过扶贫标准的，经民主评议和公示后，要停止扶持；对于收入下降到农村低保标准以下的，要适时地将其纳入低保范围；对于返贫的，将其纳入农村扶贫对象。

四、讨论中大家比较关注的的几个问题

第一，试点范围问题。总的要求是，今年中西部地区力争扩大到所有国家重点县，各地要采取有效措施，尽可能的往前推，但也要实事求是，量力而行，不能盲目追求数量，滥竽充数。东部地区没有国家重点县，但同样需要开展两项制度衔接试点，试点范围自行确定，我们不提具体要求。试点以县为单位开展，力求在所有行政村展开。

第二，规模问题。原则上要严格控制，要以国家统计局测算的各省区市贫困发生率为依据。省区市扶贫办会同有关部门,结合本地的具体情况，测算扶贫对象规模，并分解到县。乡（镇）政府在审核村里上报的扶贫对象时，要根据扶贫标准，从严掌握，防止规模过大。

第三，试点经费问题。两项制度衔接涉及千家万户，工作量很大，需要有经费保障。各地要按照“四个到省”和“分灶吃饭”的原则，通过项目和预算安排，切实解决试点所必需的费用，以保证工作正常开展。河南、湖北、湖南、广西、重庆、甘肃等省市在这方面已有很好的经验，大家可以借鉴。这次会议上印发的资料中，介绍了许多省解决经费问题的经验，大家要认真学习。

最后，对2009年试点县的工作提几点要求。第一批试点县在没有任何先例可循的情况下，创造性地开展工作，为实现两项制度有效衔接探索了道路，积累了经验。2010年，要从四个方面深化试点工作。一是进一步加强与民政部门的配合，探索同步调整工作对象的方法。二是对已经识别出来的扶贫对象，继续落实帮扶措施，力争做到全面实施扶贫政策。三是按照修订后的低收入人口信息管理系统的要求，补充、完善、调整信息采集和录入工作，为实现动态管理奠定基础。四是总结经验，为2010年的试点工作提供典型案例和培训教材，继续引领面上的工作。

同志们，这次会议就要结束了，大家回去后，要及时向省政府分管领导汇报，迅速传达会议精神。省区市扶贫办要尽快制定试点工作的详细方案，包括试点县名单，负责人和相关处室，进度安排等，于3月中旬前报我办。

春节马上就要到了，我谨代表国务院扶贫办预祝大家春节快乐，阖家幸福！